Was ist GATS? - Die weltweite Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte

Stellungnahme von Attac-Österreich

ngo-online dokumentiert eine Stellungnahme von Attac-Österreich zu den Verhandlungen über ein Allgemeines Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) im Wortlaut:

Das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services: GATS) ist eine der zentralen Säulen der 1995 gegründeten Welthandelsorganisation WTO. Der Dienstleistungssektor macht in den Industrieländern bereits zwei Drittel der Wirtschaftsleistung aus, entsprechend groß ist das Interesse der führenden Konzerne an einer weltweiten Liberalisierung (und Privatisierung) von Bank- und Versicherungsgeschäften, Telekommunikation, Post, Strom, Gas, Wasser, Transport, Tourismus, Medien, Bildung, Gesundheitswe-sen und weiteren 150 im GATS aufgelisteten Dienstleistungen. Was ist GATS ?

Das GATS umfasst vier Varianten grenzüberschreitender Dienstleistungen:

Die Dienstleistung kommt über die Grenze (Handel);
Die KonsumentIn geht über die Grenze (Konsum im Ausland);
Die DienstleisterIn kommt über die Grenze (Erbringung im Ausland;
Die DienstleistungsanbieterIn lässt sich im Ausland nieder (Direktinvestition).

Aufgrund dieses letzten Punktes wurde das GATS schon als das erste internationale Investitionsschutzabkommen bezeichnet. Formal gesehen sind die zentralen Grundprinzipien des GATS Meistbegünstigung (keine ausländische AnbieterIn darf schlechter gestellt werden als eine andere) sowie Marktzugang (Art. XVI) und Inländerbehandlung (Art. XVII): Ausländische DienstleistungsanbieterInnen dürfen nicht schlechter gestellt werden als inländische. Ein verdeckt enthaltenes Grundprinzip ist die Zurückdrängung des öffentlichen Bereiches zugunsten privater ErbringerInnen.

Seit Anfang 2000 laufen die so genannten GATS 2000-Verhandlungen, die eine Vertiefung der 1995 begonnenen Dienstleistungsliberalisierung zum Ziel haben. Bis Juni 2002 müssen alle WTO-Mitglieder in der so genannten "request-Phase" die jeweils andern dazu auffordern, bestimmte Dienstleistungssektoren für ausländische MitbieterInnen zu öffnen und bis März 2003 in der "offer-Phase" all jene Bereiche benennen, die sie selbst liberalisieren werden. Die Verhandlungen finden unter Ausschluss der öffentlichkeit statt. Das ist umso brisanter, als einmal eingegangene Liberalisierungsverpflichtungen im Sinne des InvestorInnenenschutzes nicht rückgängig gemacht werden können. Außerdem verpflichten sich die GATS-UnterzeichnerInnen zur permanenten Weiterliberalisierung nicht nur in den bereits geöffneten Sektoren, sondern auch in den bislang "verschonten". GATS bedroht die Demokratie.

Nationalstaaten, Länder und Gemeinden regulieren mit Gesetzen die von privaten erbrachten Dienstleistungen, um nicht-ökonomische Ziele wie Umweltschutz, Arbeitsplatzsicherheit oder Regionalpolitik zu verfolgen. Es findet politische Gestaltung des Wirtschaftsgeschehens im Sinne eines Ausgleichs zwischen privatwirtschaftlichen und öffentlichen Interessen statt. Das Problem des GATS: Viele dieser öffentlichen Regulierungen können als "Handelshindernisse" angesehen und beim Schiedsgericht der WTO angefochten werden: Beispielsweise benachteiligt die Förderung der Nahversorgung ausländische AnbieterInnen, das wäre das a aus jeder Regionalpolitik. Oder: Die Beschränkung der Zahl von Hotels oder Skiliften in einer sensiblen Gletscherregion benachteiligt ausländische InteressentInnen gegenüber inländischen Betreibergesellschaften, die schon zum Zug gekommen sind. In diesen Fällen kann zwar ein Nationalstaat politische Ziele wie Umweltschutz geltend machen, muss dann aber seine Regulierung einem "Notwendigkeitstest" unterziehen, das heißt, die Umweltschutzmaßnahme wird geprüft, ob sie die am wenigsten handelshemmende aller denkbaren ist. Wenn nicht, kann der Nationalstaat vom Schiedsgericht der WTO gezwungen werden, das Gesetz aufzuheben. Damit wird der demokratische Prozess durch WTO-Urteile ersetzt, die noch höherrangig sind als das demokratisch ohnehin schon schwach legitimierte EU-Recht. Die Konsequenzen des GATS sind kaum absehbar. So meinte der ehemalige Direktor der WTO Renato Ruggiero:

"Das Dienstleistungsabkommen GATS umfasst Bereiche, die noch nie zuvor als Handelspolitik angesehen wurden. Ich vermute, dass weder die Regierungen noch die Geschäftswelt die volle Reichweite und den Wert der eingegangen Verpflichtungen erkannt haben."

Öffentliche Dienste in Gefahr

Unter "öffentlichen Diensten" (engl. public services) versteht man soziale Absicherungs- und Grundversorgungsbereiche wie Kranken- und Pensionsversicherung, Bildungssystem, öffentlicher Verkehr, Wasserversorgung, Strom, Telefon und Post. Diese Grundinfrastruktur, die wir alle jeden Tag benötigen, wird üblicherweise durch öffentliche Monopole auf solidarische Weise zur Verfügung gestellt. Alle Menschen haben Zugang, Gewinne werden nicht erwirtschaftet, der Markt bleibt draußen.

Das könnte durch das GATS schon bald Vergangenheit sein. Post, Strom und Telekom werden bereits liberalisiert, und in den USA und in England sind sämtliche der aufgezählten Bereiche zumindest teil privatisiert. Das Problem: Durch die Privatisierung drohen die public services teurer zu werden, der universale Zugang für alle Menschen würde verloren gehen, und die Qualität der Dienstleistungen droht ebenfalls abzunehmen. Darauf lassen zumindest eine Reihe internationaler Erfahrungen schließen (siehe unten). Das WTO-Sekretariat versucht zwar zu beruhigen: public services seien vom GATS ausgenommen. Doch der GATS-Text sieht eine Ausnahme öffentlicher Dienste nur dann vor, wenn diese weder "im Wettbewerb" (in competiti-on) mit anderen AnbieterInnen noch "auf kommerzieller Basis" (on a commercial basis) erbracht werden. Beides ist bestenfalls unklar: Stehen öffentliche Universitäten oder Spitäler etwa nicht mit privaten im Wettbewerb? Sind Studiengebühren, Rezeptgebühren und Zugtickets nicht etwa eine "kommerzielle Basis"? Fast wie eine Antwort ist im April 2002 die geheime Position der EU-Kommission durchgesickert, in der sie andere WTO-Mitglieder dazu auffordert, die Wasserversorgung, den Energiebereich, Abfallbehandlung, Teilbereiche des Transports, Umweltschutzleistungen und die Postdienste zu liberalisieren. Darüber hinaus haben die USA Interesse an der Liberalisierung des Bildungssektors angemeldet, und die privaten US-Krankenversicherer beschweren sich bereits über den "schwierigen Marktzugang" im Ausland. Damit sind so gut wie alle öffentlichen Dienste potentielle GATS-Objekte.

Die Folgen der Liberalisierung der öffentlichen Dienste sind fatal

Steigende Preise. In Großbritannien sind die Wasserpreise nach der Liberalisierung um knapp 50%, in Bolivien innerhalb weniger Wochen sogar um 100% gestiegen. In der privaten Pensionsversicherung betragen die Verwaltungskosten zehn bis 30% der Beiträge, während das öffentliche Pensionssystem in österreich mit 1,8% Verwaltungskosten auskommt. Im öffentlichen Gesundheitssystem zahlen alle gleich hohe Beitragssätze. In der privaten Krankenversicherung müssen die höchsten "Risiken" - alte und kranke Menschen - die höchsten Prämien zahlen. Frauen zahlen in der Privatpension für dieselbe Leistung höhere Beiträge als Männer, weil sie eine höhere Lebenserwartung haben. Und die Schwangerschafts- bzw. Kindererziehungszeiten werden ihnen, im Gegensatz zum öffentlichen Pensionssystem, nicht angerechnet.

Versorgungsengpässe. In Kalifornien kam es nach der Strommarkt-Liberalisierung zu Stromabschaltungen.

In Großbritannien wurde bis zu 19.000 Haushalten der sprichwörtliche Wasserhahn vorübergehend abgedreht, weil sie die Rechnungen nicht mehr bezahlen konnten. In den USA sind 16% der Bevölkerung nicht krankenversichert - weil sie es sich nicht leisten können. In zahlreichen Entwicklungsländern werden Kinder nach der Einführung von Schulgebühren aus der Schule genommen. Und in Großbritannien wurde das öffentliche Gesundheitssystem im Sinne der "Stärkung der Eigenvorsorge" so kaputt gespart, dass immer mehr PatientInnen zum Operieren nach Deutschland ausgeflogen werden. Abnehmende Qualität und Sicherheit. Nach der Wasserprivatisierung in Großbritannien wurden die Versorger bereits 128mal wegen Vernachlässigung der Infrastruktur und minderer Wasserqualität verurteilt. Die Hepatitis A-Fälle haben sich um 200% erhöht, die von Dysenterie um 600%. Auch die Verkehrsmittel sind gefährlicher geworden, weil die Infrastruktur vernachlässigt wird und das Personal überarbeitet ist. Bei der privatisierten britischen Eisenbahngesellschaft Railtrack gibt es wieder 72 Stunden-Wochen und keine bezahlten Urlaubs- und Krankheitstage.

Zwei-Klassen-Gesellschaft. Um junge, gut verdienende, gesunde, kinderlose, männliche Vollzeiterwerbsarbeitnehmer konkurrieren kommerzielle Kranken- und Pensionsversicherungen, die Grund- und Armutsversorgung bleibt dem Staat. Die inner-gesellschaftliche Solidarität wird zerstört. Abbau nicht profitabler Bereiche der öffentlichen Dienste. Sobald öffentliche AnbieterInnen in Wettbewerb mit privaten geraten, stehen sie vor dem Dilemma:

Entweder der Idee der öffentlichen Dienstleistung treu bleiben, auch wenn die Privaten sich nur die profitträchtigsten Rosinen herauspicken, oder selbst zum (privatisierungstauglichen) Profitunternehmen werden. Die Schließung von Postämtern und Nebenbahnen, die Kürzung von Pensionsleistungen und die Eliminierung wichtiger Leistungen aus der öffentlichen Krankenversicherung (z. B. Zahnarztleistungen in der Schweiz) sprechen hier eine deutliche Sprache.

Das GATS aus Gender-Sicht

über 80% der erwerbstätigen Frauen in der EU arbeiten im Dienstleistungssektor. Frauen sind vielfach unterbezahlt und in Managementpositionen unterrepräsentiert. Diese Frauen werden die ersten sein, die den erhöhten Wettbewerb nach der Liberalisierung zu spüren bekommen, da private AnbieterInnen versuchen, durch "Kostenreduktion", sprich Lohnkürzungen in den Niedrigsegmenten, wettbewerbsfähiger zu werden. Studien haben bestätigt, dass Handelsliberalisierung die ohnehin schon große Lohnschere zwischen Männern und Frauen noch weiter öffnet. Auch im öffentlichen Dienstleistungsbereich (z.B. bei Lehrerinnen), wo im Verhältnis zum privaten Bereich vergleichsweise hohe Lohnniveaus für Frauen und gesicherte Arbeitsverhältnisse bestehen, werden die durch Sparpakete eingeleiteten Verschlechterungen - Aufhebung der Pragmatisierung, Zurückbleiben der Lohnentwicklung, Verschär-fung der Arbeitsbedingungen - zusätzlich an Dynamik gewinnen. Weiters kommt es bei einer Einschränkung des öffentlichen Sektors zu Rückübertragungen sozialstaatlicher Leistungen in informelle Arrangements wie Familie, Nachbarschaft oder NGOs, weil sich finanzschwache Gruppen die Versorgung durch Private nicht leis-ten können. Diese Arbeit wird Erfahrungsgemäß fast ausschließlich von Frauen ver-richtet.

Auch die Auswirkungen des GATS für Frauen im Bildungs- und Gesundheitssystem können fatal sein.

So stiegen etwa bei der Privatisierung des Gesundheitssystems in Zimbabwe die Gebühren derart, dass sie für viele schwangere Frauen nicht mehr leistbar waren. Die Folge: erhöhte Sterblichkeitsrate von Müttern. Das GATS in seiner derzeitigen Form fördert bestehende Geschlechterungerechtigkeit und ist daher für Frauen kontraproduktiv.

Wer sind die Gewinner des GATS?

Das GATS kommt nicht von ungefähr. Der ehemalige Direktor der GATS-Abteilung im WTO-Sekretariat David Hartridge hat dies so ausgedrückt:

"Ohne den ernormen Druck der amerikanischen Finanzdienstleistungsindustrie, insbesondere von Firmen wie American Express oder Citicorp, hätte es kein Dienstleistungsabkommen gegeben."

Die großen Dienstleistungskonzerne der USA und der EU sind gut organisiert und betreiben systematisches Lobbying pro Liberalisierung. Die wichtigsten Lobbygruppen: US Coalition of Service Industries (USCSI), European Services Forum (ES), Liberalization of Trade in Services (LOTIS), Global Services Network (GSN), International Financial Services, London (IFSL). Laut Leon Brittan, dem ehemaligen EU-Handelskommissar und jetzigen Lobbyisten des Finanzzentrums der Londoner City, "war die enge Verbindung (...) zwischen der EU- und der US-Industrie (...) ein wesentlicher Faktor beim Zustandekommen des endgültigen Deals."

Neben Banken und Versicherern zählen große Wasserversorger (Vivendi, Suez, RWE), Energie-, Bildungs- und Gesundheitskonzerne zu den Gewinnern des GATS. Die Weltbank schätzt den weltweiten Markt für Wasserversorgung auf jährlich 800 Milliarden Dollar, den für Bildung auf 2000 Milliarden Dollar und jenen für Gesundheitsdienstleistungen auf 3500 Milliarden Dollar.

Die EU-Kommission gibt unverblümt zu: "Das GATS ist (...) zuallererst ein Instrument zugunsten des Geschäftemachens" (first and foremost an instrument for the benefit of business). Profiteure des Deregulierungszwangs sind allerdings nicht nur ausländische Konzerne, sondern auch heimische Privatfirmen, die quasi als NutznießerInnen des von außen kommenden Sachzwangs den öffentlichen Sektor unter Druck setzen, um selbst mitzunaschen. Die Politik forciert dann sogar noch "österreichische Lösungen".

... und wer die VerliererInnen?

Wie oben beschrieben, ist "die Demokratie das erste Opfer der WTO" (Maria Mies). Frauen, ArbeitnehmerInnen und NutzerInnen von öffentlichen Diensten zählen zu den VerliererInnen des GATS. Ganz besonders verlieren würden die Entwicklungsländer, die von Anfang an skeptisch oder ganz gegen das GATS waren. Sie mussten es aber bei der WTO-Gründung im Rahmen eines "Gesamtpakets" schlucken. Die Interessenslage ist klar: Der Dienstleistungssektor macht in den USA 70% der Wirtschaftsleistung aus, in Kambodscha 34%. Nicht kambodschanische Finanz-, Telekom- und Computerkonzerne wollen auf den US-Markt, sondern umgekehrt. Besonders problematisch: Entwicklungsländer sind Leichtgewichte in den WTO-Verhandlungen und können sich gegen die Begehrlichkeiten der schwergewichtigen "Quads" (USA, Kanada, EU, Japan) kaum wehren, auch dann nicht, wenn letztere auf die Öffnung des Bildungs- und Gesundheitssystems oder der Wasserversorgung bestehen. Damit steht aber für den finanzschwachen (Groß-)Teil der Bevölkerung der Zugang zu Grundversorgungsbereichen auf dem Spiel. Die Menschenrechtskommission der UNO hat bereits vor diesem Szenario gewarnt, weil Wasser, Gesundheitsversorgung und Bildung als Menschenrechte angesehen werden. Gerade die Position der EU ist aber granithart: Im Gegenzug für den Abbau der Landwirtschaftsubventionen will Brüssel die Dienstleistungsmärkte der Entwicklungs- und Schwellenländer knacken.

österreichs GATS-Chefverhandler Dr. Josef Mayer: josef.mayer @ bmwa.gv.at

Tel.: , Fax: Mag. Helge Plank: helge.plank @ bmwa.gv.at

Tel.: , Fax:

Schmerzvolle Erfahrungen wie unachtsame oder gar menschenunwürdige Behandlung in Spitälern oder Altersheimen; monatelanges Warten auf die Installation eines Telefonanschlusses; die Schließung von Nebenbahnen bei gleichzeitigem Ausbau der zentralen Achsen oder die überfallsartige Kürzung von Pensionsleistungen erfordern eine radikale Demokratisierung der öffentlichen Dienste. Die NutzerInnen müssen in allen öffentlichen Einrichtungen aktiv vertreten sein und die Qualität der Dienstleistungen effektiv kontrollieren können. Betriebswirtschaftliche Effizienz darf im öffentlichen Dienst nicht den Ausschlag geben. Denn hier geht es nicht um Profit, sondern um Menschen. Die Beschäftigten haben oft mehr Einblick, wo etwas verbessert werden soll, als eine bürokratische Zentrale. In modernen und demokratischen öffentlichen Diensten ist auch die Arbeit interessanter und entspannter. Wenn z.B. Krankenhausbedienstete vernünftige Arbeitszeiten haben, so können sie sich auch viel engagierter um die PatientInnen kümmern. Eine breite BürgerInnenbeteiligung bei der Definition von Entwicklungszielen im öffentlichen Dienst kann den Lebensstandard aller Menschen erhöhen. Im Gesundheitswesen z.B. könnte es darum gehen, "mehr Gesundheit" statt "mehr Medizin", im Transportwesen z.B. "mehr Mobilität" statt "mehr Verkehr" zu erzielen. Die BenutzerInnen öffentlicher Dienstleistungen sind nicht bloß als KonsumentInnen zu behandeln, die z.B. eine Ware namens "Gesundheit" kaufen, sondern als Menschen und StaatsbürgerInnen, die ihr Leben gemeinsam zum Wohle aller gestalten. Ein erfolgreiches Beispiel gestalterischer Demokratie ist das partizipative Budget in Porto Alegre, der brasilianischen "Stadt des Weltsozialforums". Dort entscheiden Zehntausende BürgerInnen und zahlreiche NGOs gemeinsam in breiten Diskussionen über den öffentlichen Haushalt. Das Ergebnis: das Budget genießt eine hohe öffentliche Legitimität, die BürgerInnen sind zufriedener, und die Infrastruktur von Porto Alegre ist um vieles besser als in anderen brasilianischen Städten. Globalisierung braucht Gestaltung!

Die Vision von ATTAC: öffentliche Dienste demokratisieren, nicht privatisieren! Die Forderungen von ATTAC:

Moratorium. Verhandlungsstopp, solange die Verhandlungen intransparent sind und ohne Beteiligung der Zivilgesellschaft und fast unter Ausschluss der Länder des Südens erfolgen, und keine umfassende und unabhängige Bewertung der Auswirkungen des GATS erfolgt ist.
Demokratie statt Geheimdiplomatie. Die GATS-Verhandlungen müssen in einer breiten öffentlichen Diskussion und unter Einbindung aller betroffenen Gruppen geführt werden.
Vorrang von Allgemeininteressen (z.B.: Umweltschutzgesetze) vor privaten Profitinteressen.
Beweislastumkehr. Nicht Regierungen sollen beweisen müssen, dass ihre Gesetze und Regulierungen (von Umweltschutz bis Arbeitsrecht, etc.) den Handel mit Dienstleistungen nicht mehr als notwendig behindern, sondern kommerzielle AnbieterInnen von Dienstleistungen sollen beweisen müssen, dass ihre Profitorientierung demokratische Strukturen, ArbeitnehmerInnenrechte, soziale Sicherheit, KonsumentInnenschutz, Natur und Kultur nicht zerstört, und die Preise sich für niemanden erhöhen.
Regionalpolitik und Förderung der Nahversorgung müssen möglich bleiben.
Entwicklungsländer müssen die Möglichkeit haben, ihre eigenen Dienstleistungssektoren aufzubauen.
Vertraglich festgelegte Herausnahme von öffentlichen Diensten aus dem GATS
Wasser, Luft und Gene müssen zum Gemeingut der Welt erklärt werden.
Demokratische Modernisierung statt privater Profitmaximierung. Die öffentlichen Dienste müssen von ihren NutzerInnen und den Beschäftigten demokratisch gestaltet werden.
Verfassungsmäßige Garantie des Rechts auf Wasser, Bildung, Gesundheitsver-sorgung, Pension, öffentlicher Verkehr, Postdienste, Energie und Kommunikationsanschluss sowie die Sicherung der dafür notwendigen öffentlichen Mittel.

Kontakt: e-mail an gats @ attac-austria.org

Quelle: Sand im Getriebe, Internationaler deutschsprachiger Rundbrief der Attac-Bewegung, Ausgabe 11/2002 (29. Mai 2002), eMail: sand.im.getriebe @ attac.org